以三中全会精神推动旅游业的改革创新

  ●三中全会在强调“使市场在资源配置中起决定性作用”的同时，也强调了“更好发挥政府作用”。对像旅游业这样综合性强、带动面宽、综合效益好的领域，如何发挥好政府的作用更应该成为新时期旅游业改革创新关注的重点。

 

    ●从旅游业发展的趋势看，以线路为主导的团队旅游方式正在向以旅游目的地为主导的散客旅游方式转变。如果说过去旅行社领域的改革是旅游改革的“牛鼻子”的话，现在的旅游改革最重要的关注点自然应该放到旅游目的地上。

 

    ●旅游业的改革创新，不能仅仅局限在旅游产业方面，而是需要在旅游产业和旅游事业两个方面同时发力，一手抓产业引导，以顺应市场经济的需要，进一步激发市场的活力；一手抓事业促进，以新的思维，更好发挥政府在旅游事业中的作用。

 

    ●旅游政策是关系旅游业发展的重要问题，但要清醒地认识到，旅游政策并不在哪一个部门手中，而是涉及数十个部门的职能，因此旅游部门的工作重点是准确把握旅游业发展的需求，并通过相应的协调机构，将这些需求反馈到相关部门，促使其制定和调整政策，以推动旅游业发展。

    □曾博伟

 

    中国共产党十八届三中全会做出了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。《决定》提出的举措涉及经济、政治、生态、文化、社会、国防和党的建设各个方面，勾勒出未来中国改革的路线图。虽然《决定》只在“加快沿边开放步伐”中出现“旅游”的表述，但实际上三中全会精神对旅游业改革创新的指导意义绝不限于此。《决定》为新时期旅游业的改革创新提供了新的思路和启迪。因此，贯彻落实好三中全会精神，要在深刻把握三中全会精神实质的基础上，结合旅游业发展的自身特点和规律，总结新时期旅游业实践的成果，以新的思维、新的方式推动旅游业的改革创新，才能找准旅游业在国家战略中的定位，才能实现旅游业大发展。

 

    从大的范畴看，旅游业的改革创新既有旅游经济运行方式的创新、旅游企业发展模式的创新，也有旅游协会等社会组织的改革创新，政府推动旅游业发展方式的改革创新等。在旅游业改革创新中，政府与市场、政府与社会的关系是改革需要重点厘清的问题。按照矛盾论的分析方法，市场能否在资源配置中发挥决定性作用，社会组织能否更好地扮演政府和市场主体之间中介角色，很大程度都取决于政府职能的转变，因此政府在推动旅游业发展中处于主要矛盾的位置，这就意味着政府创造性地推动旅游业发展，对于旅游业的改革创新起到至关重要的作用。政府是改革的主体，同时也是改革的对象，政府如何发展旅游业既是旅游业改革的重点，也是改革的难点。因此本文讨论以三中全会精神推动旅游业的改革创新主要聚焦于政府，特别是将从旅游部门的视角来思考政府在新的改革形势下如何促进旅游业持续健康发展的问题。

 

    一、确定旅游业改革创新的目标

 

    三中全会明确提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”从中可以看出国家治理问题在深化改革中的突出位置。从旅游改革看，具体改什么、怎么改，可以有不同的选择和路径，但归根结底，旅游领域的改革最终要体现到提高和完善旅游治理能力上。这种治理不是政府单纯地唱“独角戏”，而是在政府的引导和推动下，全面整合各方面的力量，促进旅游业的良性健康发展；同样，这种治理也不是单纯地体现在旅游人数、旅游收入的多少上，而更多体现在旅游业发展与国家战略的融合度上，即通过执行国家战略开辟旅游业发展新的空间，通过服务国家战略全面发挥旅游业的综合带动功能，最终实现《决定》所讲的，“让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平惠及全体人民。”

 

    二、把握旅游业改革创新的特征

 

    和其他各个领域一样，旅游业的改革创新必须以三中全会精神为指导才不会偏离方向。三中全会明确提出“使市场在资源配置中起决定性作用”，向国内外表明了我们走市场经济道路的坚强决心。对旅游业改革而言，在应该市

 

    场化的领域，继续推动市场化发展依然是必须坚持的方向。但在旅游业的市场化改革中，我们也要清醒地认识到旅游业自身的特点,有针对性的进行改革：其一，市场化改革需要总体推进，市场经济不是哪个领域的市场经济，而是通过市场决定资源在整个经济体系进行配置的过程。因此，旅游业的市场化改革主要取决于整个国家的市场化改革，在市场配置资源的过程中，资源有可能流进旅游业，也有可能流出旅游业。其二，建立统一的大市场是市场经济的关键所在，而其中一个重要的内容就是打破行业壁垒和区域壁垒。在行业壁垒方面，相对于金融、石油、航空等垄断程度较高的行业，旅游业除了旅行社经营范围等很少的领域，几乎没有什么进入的限制，从这个意义上讲，旅游业的市场化程度是比较高的。在区域壁垒方面，和其他很多领域一样，旅游业在旅行社跨地区经营、旅游大巴跨地区运营、导游跨地区执业等方面有一些不成文的地方保护主义问题。但这一“玻璃门”需要在打破区域壁垒的总体安排中加以改善。其三，在整个市场经济运行中，还需要关注的是资金、技术、土地、劳动力等生产要素能不能在不同行业之间自由流动。旅游业由于自身的行业特征，在吸引生产要素上存在一些局限和障碍。比如，一些小旅行社、乡村旅游经营户由于规模小，获取贷款比较困难；再比如旅游项目占地面积大，如果景观用地也全部用征地的方式获取，成本很高，不利于吸引投资。对这些问题，需要通过相关政策和规定的调整逐步加以解决。其四，旅游消费需求的满足是一个系统工程，其供给方除了企业之外，也包括政府。从这个意义上讲，旅游业不同于其他完全市场化的产业。

 

    值得注意的是，三中全会在强调“使市场在资源配置中起决定性作用”的同时，也强调了“更好发挥政府作用”。所以旅游业的改革创新不必把眼光只盯在市场化上面，对像旅游业这样综合性强、带动面宽、综合效益好的领域，如何发挥好政府的作用更应该成为新时期旅游业改革创新关注的重点。

 

    三、找准旅游业改革创新的主战场

 

    改革创新要找准主战场才容易取得突破。与其他产业和行业不同，旅游业发展的主战场是旅游目的地，这就意味着，旅游改革创新要围绕和依托旅游目的地推进才能够取得实质的收效。从旅游业发展的趋势看，以线路为主导的团队旅游方式正在向以旅游目的地为主导的散客旅游方式转变。旅游目的地集中旅游吃住行

 

    游购娱的主要环节，是提供旅游供给的主体，一定程度上也是旅游业竞争的主体。旅游目的地把涉及旅游的各方面资源整合得越有效，其竞争力也越强，旅游业的发展水平也越高，而旅游目的地发展水平的提高将直接推动我国旅游业发展水平的全面提高。如果说过去旅行社领域的改革是旅游改革的“牛鼻子”的话，现在的旅游改革最重要的关注点自然应该放到旅游目的地上。

 

    从这个意义上讲，旅游改革创新的重点就是要通过各个层级共同的努力，重点改革旅游目的地旅游业发展中制约旅游业发展方方面面的问题。对旅游部门的改革创新来说，从横向上要加强与其他相关部门的沟通协调，共同推动旅游目的地健康发展；从纵向上则要加强对旅游目的地涉及旅游工作方面的指导，通过旅游目的地这个载体，去解决旅游业发展中面临的体制机制障碍和政策瓶颈。

 

    四、明晰旅游业改革创新的主攻方向

 

    旅游改革创新需要明确方向，才不至于走弯路。从我国过去旅游业发展看，经历了从外事接待向经济产业转变的过程。在这一时期，产业化发展成为过去二十多年推动旅游业发展的主要动力。但伴随旅游业快速发展，单一的产业思维对旅游实践中的一些现象并不能做出很好的解释。比如，如果旅游业只有产业属性，那么旅游业主要关注经济效益即可；但实际的情况是，国家发展旅游业首先关注的是社会效益，其次才是经济效益和生态效益，以及文化效益。再比如，国家要求公益性的城市公园、博物馆、纪念馆等，应当逐步免费开放，这就意味着在旅游业发展中有一部分参与者不是以追求市场最大化为目标。此外，现在各地在旅游业发展中都非常重视旅游公共服务，这也是其他经济产业发展中所没有的。这些情况的出现意味着旅游业的产业属性和事业属性都已经同时显现。总体来看，过去政府抓旅游产业发展有不少措施和经验，积极性也很高；但是与此相对应的是，政府对抓旅游事业发展却重视不够，方法和手段也比较欠缺。面对这样的情况，旅游业的改革创新，就不能仅仅局限在旅游产业方面，而是需要在旅游产业和旅游事业两个方面同时发力，一手抓产业引导，以顺应市场经济的需要，进一步激发市场的活力；一手抓事业促进，以新的思维，更好发挥政府在旅游事业中的主导作用。值得注意的是，与文化和体育等产业和事业有比较清晰的划分不同，旅游业的产业属性和事业属性有时会混杂在一起，这也就要求我们主动顺应这一特点，创造性地开展工作。

 

    五、突出旅游业改革创新的主要内容

 

    要实现提高旅游业治理能力的目标，就需要与时俱进地加快转变职能，创新管理方式，拓展管理空间，提升管理水平。其一是创新管理方式。没有相应的管理手段，旅游业的改革创新很容易成为一句空话。三中全会明确要求“全面正确履行政府职能”，并提出“政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强市场活动监管，加强各类公共服务提供”，这为旅游业完善管理手段指明了方向。具体来说，旅游业发展的战略不能是旅游部门的自说自话，而应该是真正能和国家战略和区域战略相吻合，并体现自身发展特征的战略。旅游领域的规划是需要和城镇规划、土地利用规划等规划相衔接的规划，是能够落地的规划；而在以旅游业为主导的区域，还应该争取从旅游业发展的角度对相关的规划进行调整和修订。旅游政策是关系旅游业发展的重要问题，但要清醒地认识到，旅游政策并不在哪一个部门手中，而是涉及数十个部门的职能，因此旅游部门的工作重点是准确把握旅游业发展的需求，并通过相应的协调机构，将这些需求反馈到相关部门，促使其制定和调整政策，以推动旅游业发展。通过标准完善管理是旅游部门推动工作的重要经验，星级饭店标准、A级景区标准等都在实践中发挥了很大作用，新的形势下如何更有创造性地开展旅游标准化工作对旅游管理具有重要意义。旅游市场监管是政府的重要职能，三中全会明确要求“市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率。”总体来看，旅游部门自身行政审批项目很少，减少审批主要是与旅游相关部门的审批。除减少审批之外，旅游监管未来需要更多在事中、事后监管上下功夫，这对监管部门而言是一个必须克服的难题。需要注意的是，随着信息技术水平的提升和大数据时代的到来，为创新旅游监管提供了新的可能。比如有些地方旅游部门就在尝试通过信息化的手段，将游客选择旅游产品的需求和政府的旅游监管结合起来，以创造一种新型的监管方式。旅游公共服务是需要政府主动承担的职责，但这一领域的改革创新应该是在借助和整合旅游目的地公共服务资源基础上，有针对性地完善特定的旅游公共服务内容，并非不切实际地另起炉灶。

 

    其二是要积极拓展管理空间。对旅游的管理不能仅仅是旅游部门对旅行社的管理，也不应该是各个涉旅部门各自为政的管理，而应该是从保障旅游权利，有效满足游客需求出发，为提高人民群众满意度，促进旅游业健康发展，更好发挥旅游综合带动功能，通过整合行政资源等各种管理资源，对旅游业实行的全面、复合的公共管理。未来旅游的管理应该覆盖旅游资源、游客流动、旅游业运行、旅游业促进等方面的内容。对旅游部门来说，除了做好自己本职的管理工作以外，更需要加强与各部门之间的协调与合作，共同推动旅游业的健康发展。

 

    六、旅游业改革创新需要关注的几个问题

 

    各级政府、特别是旅游部门除了要按照自身的职能推动旅游业的改革创新，还要根据三中全会《决定》的有关内容，找到旅游业改革创新的切入点，以便在新的领域形成旅游业新的发展格局，同时更好发挥旅游业在推动“五位一体”发展中的作用。

 

    其一，推动旅游领域新一轮的开放。《决定》要求“实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。探索对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式。”这一规定的基本导向将是借鉴“法无禁止即可为”的国际惯例，其结果将有助于建立更加公平开放透明的市场规则。旅游是相对开放程度较高的领域，但下一步还需要认真研究哪些领域应该设负面清单，哪些领域应该加快开放，通过强化规则意识，来提高旅游业的开放程度。

 

    其二，推动旅游发展成果更多进入地方政府考核体系。《决定》提出要“完善发展成果考核评价，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向”。为推动生态文明制度建设，《决定》还提出，“对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核。”旅游业是与国家“五位一体”发展思路衔接很紧密的一个领域，旅游业发展成果与一个地方的科学发展程度有很强的相关性，因此在旅游改革创新中，有必要在一些旅游目的地加强旅游成果方面的考核，特别是在一些旅游经济比重很大的限制开发区，可以积极探索用旅游资源保护和利用状况，旅游业发展状况作为衡量地方政府的主要指标。

 

    其三，全面发挥旅游业在推动新型城镇化中的作用。《决定》要求“完善城镇化健康发展体制机制”，同时要求“产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。”在旅游资源较丰富的地方，以旅游为动力推动城镇化完全符合国家新型城镇化的发展方向。值得注意的是，旅游城镇化有自身的特点和规律，这需要在国家推进新型城镇化的过程中，通过改革和创新，有序推进旅游城镇化，为国家城镇化建设作出独特的贡献。此外，在《决定》中还提出，“优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载力。”目前我国许多城市在规划建设中，不同程度存在对快速增长的旅游休闲需求考虑不足的问题，而在相应的管理中，也较少把针对游客的管理进行通盘考虑，这既导致了城市功能的不完善，也降低了游客的满意度。目前，一些地区正在尝试将旅游人口与常住人口一起作为城市规划的主要依据，这些探索无疑对旅游改革创新具有重要意义，同时也有利于增强城市的综合承载力。

 

    其四，充分发挥旅游在睦邻、安邻中的积极作用。《决定》提出，“加快沿边开放步伐，允许沿边重点口岸、边境城市、经济合作区在人员往来、加工物流、旅游等方面实行特殊方式和政策。”过去我国旅游领域的沿边开放主要集中在边境旅游方面，同时边境旅游的政策与整个沿边开放衔接也不够紧密。未来旅游的改革创新要积极参与到沿边开放中去，不仅要为游客在边境流动提供更多便利，还可以积极探索通过政策支持，在边境地区共同开发旅游项目，共同发展具有边境特色的旅游产品。

 

    其五，积极提高旅游业综合执法水平。《决定》提出要“整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制”。在新颁布的《旅游法》中也有综合执法的内容。在继续完善目前一些地方已有的旅游综合执法机制外，需要深化改革的是，加快推动旅游目的地指定或者设立统一的旅游投诉受理机构，受理投诉后，根据各部门的职能，及时处理相关涉旅投诉。同时，在一些旅游热点地区，可以探索通过各职能部门统一授权给一个综合性的旅游执法机构的方式，设立旅游警察，对热点地区出现的各种涉旅问题进行及时有效的处理。

 

    其六，在自然资源整合管理中推进资源的旅游化利用。三中全会在生态文明制度建设中，对自然资源管理改革提出了新的要求。提出要“形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。”“健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责。”特别值得关注的是，三中全会借鉴国际上的普遍做法，首次提出了“建立国家公园体制”。可以预见，这一体制的变革将对自然资源的管理产生深远的影响，同时也会对旅游业的发展产生深远的影响。尽管具体的实施方案还没有出台，但可以预计未来的改革必然有助于打破自然资源分割管理的格局，有助于实现自然资源的保值增值。从旅游业发展的角度看，不论哪一类自然资源，旅游业都能很好地融入其中，无论是建设部门管理的风景名胜区，还是环保部门管理的自然保护区、林业部门管理的森林公园、水利部门管理的水利风景区，旅游功能都是必不可少的功能。旅游也因此可以超越部门利益，很好地发挥促进资源保护和利用的作用。从这个意义上讲，景区本身的属性和归哪个主管部门管理并不重要，重要的是其能不能在保护的前提下，实现资源的有效利用，满足游客观光休闲的需要。未来旅游部门应该积极主动参与到自然资源管理体制的改革中来，在国家公园等制度设计中，全方位地体现旅游发展的诉求，使国家公园在促进自然资源保护的同时，也成为国民重要的旅游休闲区。

 

    （作者单位：国家旅游局政策法规司）